בדלתיים פתוחות: הצד הנסתר של הביטוח הלאומי
בדלתיים פתוחות: הצד הנסתר של הביטוח הלאומי
מערכת היחסים שבין המוסד לביטוח לאומי לבין המעסיקים במשק חושפת לא מעט כשלים בפעילות המוסד
מדי שנה גובה המוסד לביטוח לאומי מציבור המעל עו"ד יפית מנגל סיקים כ־25 מיליארד שקלים ומהווה זרוע גבייה שנייה אחרי רשות המסים, אבל בפעילותו ארוכת השנים של המוסד השתרשו עיוותים מובנים הגורמים לפגיעה מתמשכת במעסיקים. כידוע, המוסד לביטוח לאומי פועל מכוח חוק הביטוח הלאומי )נוסח משולב( התשנ"ה – 1995 .במסגרת תפקידו, הוא מבצע פעולות מעין משפטיות ולפיכך כפוף לעקרונות יסוד גם מהדין הכללי, אולם בסוגיות שונות בתחום הגבייה ממעסיקים פועל המוסד בניגוד מפורש לחוק, בניגוד להלכות ביה"ד הארצי לעבודה ועל פי מדיניות בה שולטות נורמות שעברו חלפו מן העולם.
להלן יפורטו חלק מהכשלים הקיימים בפעילות זו – כשלים שחלקם הגדול לא הובא מעולם לבחינה בערכאות משפטיות או לידיעת הציבור הרחב. בנושאים רבים בתחום הגבייה ממעסיקים פועלים עובדי המוסד לביטוח לאומי בלא הוראות נוהל כתובות ושאלות בעלות השלכה כלכלית על המעסיקים לא הוסדרו מעולם. כך, למשל, אין לעובדי המוסד הנחיות מוסדרות כיצד עליהם לפעול בתחום השבת תשלומי יתר למעסיקים. שאלות כגון אופן ביצוע ההחזר, מי הפקיד המוסמך לברר את דרישת ההחזר, זמן מקסימלי לביצוע ההחזר, התקופה הרטרואקטיבית להחזר וכו' – אינן מוסדרות בהנחיות כתובות לסניפים.
כך גם בנוגע להפרשי גמלאות המגיעים עקב עדכון שכר רטרואקטיבי, שאלות כגון: אילו הפרשים מגיעים למל עסיק )למשל בפריסות שכר( ואילו לעובד? מי אמור להגיש תביעה להפרשי דמי פגיעה, העובד או באמצעות המעסיק? במהלך השנים שילמו מעסיקים דמי ביטוח לאומי ביתר. רק בשנת 2002 החליטה מנהלת המוסד לביטוח לאומי להסדיר את התחום, אלא שהוחלט כי עד להסדרת הנושא בהנחיות ברורות יש לעצור לחלוטין את הפעילות בתל חום ביצוע ההחזרים למעסיקים. וכך, מצב זה, בו המוסד מודע מצד אחד לכך שקופתו מתעשרת מדי חודש בתשלומי יתר של המעסיקים, ומצד אחר מונע מהמעסיקים את החזר תשלומי היתר ששילמו, נמשך תקופה בלתי סבירה של כשמונה שנים.
במהלך השנים האלה לא טופלו דרישות החזר של מעסיקים, תוך פגיעה חמורה בזכות הקניין שלהם. בחוק הביטוח הלאומי אין כל התייחסות למועד המקסימלי בו על המוסד להחזיר תשלומי יתר של מעסיקים, ולאחר שמונה שנים של עיכוב בהחזרים למעסיקים, טוען המוסד כי יחזיר את הכספים בצירוף הצמדה בלבד. לכאורה, עמדה זו מעוגנת בסעיף 362 לחוק, אך הואיל והמוסד כפוף לעקרונות יסוד מהדין הכללי, ספק אם עמדתו תתקבל בבית המשפט.
העיוות בעניין שיערוך הכספים בולט על רקע העובדה כי הכספים ששולמו למוסד ביתר מושקעים כעתודות בבנק ישראל ומזכים אותו בריבית שנתית מועדפת של %5.5. חוסר ההדדיות בין המוסד לביטוח לאומי לבין המעסיקים משל וגם על רקע העובדה, כי כאשר המעסיק חייב כספים למוסד, הוא משלם ריבית גבוהה – זאת בניגוד למצב בחובות הדדיים במס הכנסה, שם יתרות זכות ויתרות חובה לנישום משוערכים על בסיס ריבית שנתית זהה של %4.
באחרונה יצא המוסד לביטוח לאומי בפרסום לפיו פיתח מערכת אוטומטית להחזרי תשלומי יתר למעסיקים. לכאורה, יוזמה זו מבורכת, אלא שעיון במאפייני המערכת מעלה כי המערכת לוקה בכשלים העשויים לגרום לפגיעה בלתי הפיכה במעסיקים, בין היתר לנוכח כוונת המוסד להעביר חלק מהכספים ישירות לעובדים מבלי לאפשר למעסיק לערוך את ההתחשבנות הפנימית עם עובדיו. פעולה זו, הגם שאינה ישימה )אין למוסד מאגר מידע על פרטי כתובות וחשבונות העובדים השכירים( – היא בניגוד מוחלט לקביעת בית הדין הארצי לעבודה, לפיה חוק הביטוח הלאומי הטיל על המעסיק חובה מהותית לשאת בתשלום דמי ביטוח בגין עובדיו.
כידוע, אופיו של תשלום דמי הביטוח הוא ביטוחי בעיקרו ודינו כדין "פרמיה" המשולמת בגין כל עובד בנפרד. תקנה 8 לתקנות הביטוח הלאומי (גבייה), התשי"ד – 1954 מחייבת את המוסד לביטוח לאומי לייחס את תשלום דמי הביטוח לכל עובד ועובד בנפרד. ייחוס זה נדרש לצורך תשלום גמלאות מחליפות שכר בגין מלוא השכר ממנו שולמו דמי ביטוח לאומי. בפועל, אם משיקולי יעילות ואם משיקולי תקציב, גובה המוסד את דמי הביטוח מהמעסיקים בגבייה גלובלית, לפיה לא ניתן לייחס את התשלומים בגין כל עובד בנפרד.
התוצאה היא קיפוח מתמשך של העובדים והמעסיקים כאחד, שכן במשך השנים גבה המוסד מהמעסיקים מיליארדי שקלים כדמי ביטוח, בעיקר בביקורות ניכויים, מבלי לשלם בגינם את מלוא הגמלאות מחליפות השכר )מילואים, דמי פגיעה, דמי לידה וכו'( כמתחייב בחוק. סוגיית ה"גבייה הגלובלית" והעיוותים שהיא יוצרת פורטו במספר דו"חות של מבקר המדינה בעבר וטרם תוקנה.
המוסד לביטוח לאומי, ככל רשות מנהלית, כפוף לעיקרון חוקיות המנהל, לפיו אין סמכות לרשות מנהלית אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק. בתחילת שנות ה־90 הקים המוסד מיוזמתו אגף הנקרא "ביקורת ניכויים", לאחר שהחליט להעתיק מודל דומה הקיים במס הכנסה, אבל מנגנון זה הוקם מבלי לעגן את אופן פעול לתו בתיקוני חקיקה. "מבקרי הניכויים" במוסד הוסמכו כ"פקידי גבייה ראשיים", ובפועל הם נכנסים לחצרות המעסיקים, דורשים מסמכים, כרטיסי עובדים, הנהלת חשבונות, נתוני שכר וכו', ובכך פועלים למעשה כחוקרים מבלי שעברו הכשרה מתאימה, מבלי שהוסמכו כנדרש ומבלי ששמם יפורסם ברשומות.
בכך, הם חורגים למעשה מסמכותם, תוך פגיעה בזכויות מוגנות של העובדים והמעסיקים כאחד. סעיף 372 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את המוסד להקים ועדות שומה חיצוניות, בפניהן יוכלו המעסיקים לערער על קביעות לתשלום דמי ביטוח, למשל בביקורות ניכויים, ואולם משום מה מתעלם המוסד מחובתו זו: ועדות שומה כאלו לא מונו וכלל לא קיימות.
המצב הזה גורם לכך שעובדים שמונו כ"פקידי גבייה" ופועלים כ"מבקר ניכויים" משמשים בו־זמנית כשלוש ערכאות מעין שיפוטיות: כפקיד גבייה, כערכאת ערעור וכמוציא לפועל. לכשלים שפורטו כאן ולאחרים ישנה משמעות כלכלית מהותית על המעסיקים והעובדים כאחד. עד לשינוי שיבוא, מוצע למעסיל קים לבחון כל החלטה בעניינם לאור הנורמות המשפטיות העדל כניות, ובמקרה הצורך אף להביא את הסוגיות לבחינה משפטית – שם ילובנו העקרונות מחדש וייקבעו מסמרות בדין, תוך הצבת נורמות משפטיות ראויות לפיהן יחויב המוסד לביטוח לאומי להתנהל מול כלל המעסיקים במשק.
